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Un nuevo tiempo para Europa y la Unión Económica y Monetaria tras la crisis del Covid-19 (por Elviro Aranda Álvarez)

ELVIRO ARANDA ÁLVAREZ

Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Carlos III de Madrid

La Unión Europea vive un tiempo clave para su futuro. La crisis provocada por la pandemia del Covid-19 está siendo la prueba de fuego para el funcionamiento de su modelo socio económico. Tal es así, que hasta el afianzamiento de sus principios sobre el estado de derecho y el principio democrático se están debatiendo en el marco de las políticas económico financieras puestas en marcha para apoyar a los Estados para salir de la crisis. Pero sin duda, lo que está en cuestión en estos momentos son los términos en los que va a quedar la gobernanza económica europea puesta en marcha con el Tratado de Maastricht, reforzada con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) en 1997 y las reformas para introducir más austeridad y control presupuestario a los Estados realizadas en los años 2010-2013 fruto de la crisis de 2008.

Desde la aprobación de la Unión Económica y Monetaria (92) hasta nuestros días su funcionamiento no ha dejado de producir ajustes, es lógico que así sea, puesto que estamos ante un proceso de integración económica de Estados donde hay que conjugar política monetaria en manos de la Unión con políticas fiscal y social en manos de los Estados. Sin embargo, los cambios producidos en los años 2010-2013 fruto de la crisis financiera de 2008 y los cambios fruto de la emergencia pandémica que se han activado desde marzo de 2020 han afectado estructuralmente a la arquitectura y los objetivos de gobernanza económica de la UEM. Por ello, es más que previsible que a finales de 2022, cuando se plantee desactivar la cláusula general de salvaguardia, se tenga que abrir un profundo debate sobre los términos en los que ha de seguir funcionando la Unión Económica y Monetaria. Es más, se podría decir que ese debate ya está lanzado a partir de la Comunicación de la Comisión The EU economy after COVID-19: implications for economic governance publicado el 19 de octubre de 2021 (COM(2021) 662 final).

Los problema y desajustes de la UEM, como decíamos, se evidenciaron en la crisis de 2008 y tras las decisiones políticas y reformas normativas producidas en los años 2010-2013 (PEC, MEDE y TECG) no faltaron propuestas para reforzar dicha Unión y reajustar los exceso producidos en esos años: Informe de los cuatro presidentes (2012); Informe de los cinco presidentes (2015) o el Informe de reflexión de la Comisión Europea sobre “la profundización de la Unión Económica y Monetaria (31 de mayo de 2017). Sin embargo, durante todos estos años poco se hizo para producir esas modificaciones y más bien se agudizaron las tensiones entre las propuestas de los países del norte, empeñados en más disciplina fiscal y control de los presupuestos de los Estados; y los países del sur, que reclamaban más solidaridad entre todos los Estados y cambios tendentes a la federalización fiscal. El resultado del lustro (2015-2020), en cuanto al refuerzo de la unión monetaria fue poco alentador: fracaso de la Cumbre del Euro (2018), escasos avances en el tercer pilar de la unión bancaria -Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (SEDA)-, imposibilidad para convertir el MEDE en un Fondo Monetario Europeo, y nula actuación para equilibrar las políticas económicas de competitividad con más cohesión social.

La crisis del coronavirus ha alterado hasta los fundamentos más básicos de la UEM. Suspensión de las libertades europeas: circulación, capitales, mano de obra y personas, intervención de los Estados en la economía con asistencia a sus empresas y trabajadores, libramiento de fondos de emergencia para hacer frente a las necesidades sanitarias, laborales y sociales y, para no extendernos más, aprobación de Next Generatión con el objetivo de generar una gran ayuda a largo plazo a los Estados para salir de la crisis y reactivar su economía. Todo ello, como ya hemos señalado, mediante la activación de la Cláusula General de Salvaguardia.

Si tenemos en cuenta los problemas que arrastraba la gobernanza económica europea desde la crisis de 2008 y los cambios de emergencia que se han puesto en marcha en los meses que llevamos desde marzo de 2020 es bastante evidente que el futuro de Europa se va a “jugar” en su capacidad de redireccionar un modelo económico que conjugue estabilidad presupuestaria, estrategia macroeconómica común a medio plazo y gasto público que haga efectivos lo derechos sociales y los intereses públicos. No son pocas las medidas que durante este tiempo se han tomado que nos llevan a pensar así: el SURE ha sido una solución para evitar despidos masivos durante estos meses que no solo contaba con estudios previos en el ámbito de la Unión, sino que ha demostrado su alta utilidad social y económica. Por supuesto, se ha evidenciado y así se ha llegado a decir en más de un documento de las instituciones europeas durante estos meses, que se han de fortalecer los servicios sanitarios y la capacidad de resiliencia de los Estados en situaciones de emergencia como la que hemos vivido. Desde el punto de vista fiscal la reforma de la normativa sobre recursos propios abriendo la puerta a una mayor autofinanciación de la Unión supone un cambio que no puede pasar desapercibido. Como es sabido, hasta ahora la financiación del presupuesto ha dependido en su inmensa mayoría de las contribuciones de los Estados. Next Generation ha generado un nivel de endeudamiento tan grande en la Unión que, irremediablemente, para buscar la solvencia en los mercados internacionales la Unión ha tenido que poner en marcha un plan de tributos propios que asegurasen el equilibrio presupuestario. Complemento de lo anterior es el programa de compras de Emergencia para la pandemia (PEPP) puesto en marcha por el BCE mediante el cual se compromete a comprar bonos públicos de los Estados, en un primer momento hasta 750.000 millones de euros y, después, mediante dos ampliaciones, hasta 1.8 billones de euros. Dicho programa refuerza, también la capacidad de autofinanciación de la Unión y demuestra la fortaleza de las instituciones comunitarias (BCE y Comisión).

En este contexto se evidencia que las políticas de control del déficit y sostenibilidad financiera no tienen porqué estar enfrentadas a las políticas de gasto e inversión pública. Muy al contrario, ambos son instrumentos económicos que han de hacerse compatibles para que el sistema cumpla sus objetivos al tiempo que aseguran su viabilidad. El problema surge cuando el principio estabilidad presupuestaria se convierte en una opción política prioritaria que sitúa en un segundo plano cualquier otro interés constitucional o cuando las políticas de gasto se desarrollan sin tener en cuenta criterios de eficiencia y economía a medio y largo plazo. Para ajustar los excesos de rigor financiero producidos en los años 2010-2013, la Unión no puede olvidar que, además de garantizar el libre comercio y el equilibrio presupuestario, el proyecto común europeo se sustenta sobre los valores de justicia social integrados en sus principios fundacionales. Recordemos que el artículo 3 del TUE, en su apartado 3, habla de una economía social de mercado altamente competitiva y de la creación de un mercado interior tendente, entro otros objetivos, a la consecución del pleno empleo y el progreso social…combatir la exclusión social y la discriminación, así como fomentar la justicia y la protección social. En esa línea se enmarca el importante catálogo de derechos sociales recogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el Pilar Europeo de derechos sociales. Por lo tanto, aprovechemos la oportunidad que nos ofrece la excepcionalidad económica fruto de la tragedia del Covid-19 para hacer los ajustes necesarios en la UEM tendentes a unas relaciones económicas de mayor equidad y generadoras de empleo de calidad.

La Conferencia sobre el futuro de Europa (Elviro Aranda Álvarez)

Elviro Aranda Álvarez, Catedrático de Derecho Constitucional (Universidad Carlos III de Madrid)

A la Unión Europea se le acumulan los motivos para hablar sobre su futuro. Quizás sea algo que no debería extrañarnos en una organización política que desde su fundación se ha construido a partir de dos grandes modelos que luchan por imponerse: el de aquéllos que creen en una Unión Europea federal y supranacional, para los que la conformación de una ciudadanía europea legitimadora de sus poderes es fundamental, y el de aquéllos que tan solo ven en la Unión una organización internacional de carácter interestatal, para los que la legitimación del poder reside en los Estados que la conforman. En todo caso, lo cierto es que, si las razones preexistentes al día en el que se ideó la Conferencia eran importantes, los nuevos acontecimientos -y estamos pensando en el Covid-19 y sus efectos sociales y económicos- han terminado por agudizar aún más la necesidad de ese debate. Desde el punto de vista procedimental, la gran cuestión es cómo se ha de desarrollar esa discusión europea: para unos, lo fundamental es que el Parlamento Europeo y los partidos políticos de espectro supranacional sean los verdaderos protagonistas y canalicen las iniciativas participativas que ofrecen los instrumentos de intervención directa de los ciudadanos; para otros, lo importante es que las instituciones que expresan la voluntad de los Estados -Consejo Europeo, Consejo- lideren el debate y la participación de la sociedad civil se haga de forma estructurada en torno a los grupos organizados -asociaciones más representativas, asociaciones sectoriales o asociaciones no gubernamentales-. También aquí, los fines y el significado de la participación responden a dos objetivos bien distintos: la de quienes buscan participación ciudadana para reforzar la democracia y la de aquéllos que creen en un modelo de participación corporativa que complemente las decisiones políticas de los Estados.

Para saber dónde no situamos con la Conferencia que ahora se ha inaugurado, deberíamos empezar por recordar su origen. La decisión política que la pone en marcha fue expresada por primera vez por la entonces candidata a presidenta de la Comisión Europea -Sra. von der Leyen- en el discurso de apertura del Parlamento Europeo de junio de 2019. Allí se decía que la Conferencia debía ser la oportunidad para participar en un debate más estructurado, con el objetivo de mejorar el funcionamiento de la Unión no solo en términos de dinámica institucional, sino también en lo que respecta a las políticas. No debemos olvidar que para las elecciones al Parlamento Europeo de 2019 se debatió la posibilidad de poner en marcha el sistema de candidato principal en las listas electorales para que fuera el elegido para presidir la Comisión. Propuesta que no salió adelante, pero que contaba con muchos partidarios entre los Estados y las instituciones de la Unión, hasta el punto de que será la propia von der Leyen la que, en su discurso de apertura, se mostró partidaria de reforzar el sistema del candidato principal en las elecciones europeas, así como de abrir la puerta a la creación de listas electorales trasnacionales. Quizás las reformas institucionales necesarias para la creación de listas electorales trasnacionales y un sistema de elección del Presidente/a de la Comisión más democrático fueran asuntos que espolearon la activación de la Conferencia, pero sin duda no son los únicos y, ni tan siquiera, los más importantes. Si echamos la vista atrás -basta con situarnos en la legislatura anterior, 2014 2019-, comprobamos que las razones para un debate sobre el futuro de Europa ya eran múltiples entonces y todas de gran envergadura: se había salido de la crisis financiera más grave que hasta ese momento había vivido la Unión -2008-2013- y la UEM requería ajustes para no incurrir en los problemas financieros y presupuestarios que durante esos años habían sufrido muchos países europeos; se estaban cerrando los últimos “flecos” para la finalización del Brexit y se requería alumbrar una nueva fórmula para seguir cooperando con un país de la importancia del Reino Unido; estalló una crisis de refugiados que ponía en peligro el proceso de integración de la inmigración en los países europeos, además de afectar de forma desigual a los distintos Estados; y, para no extenderme más, se había generado una crisis institucional ante la imposibilidad de seguir tomando las grandes decisiones políticas por consenso fruto de las enormes diferencias políticas, económicas y sociales entre unos y otros Estados. El último problema en este ámbito es la dificultad que tiene la UE para hacer cumplir los principios del Estado de Derecho a países como Hungría o Polonia.

Algunos de estos problemas dieron lugar a declaraciones de presidentes que precedieron en el cargo a la Sra. von der Leyen que también se hacían eco de la necesidad de hacer cambios con el objetivo de reforzar la Unión Europea. En concreto, el presidente Juncker (2015) patrocinó el llamado Informe de los cinco presidentes con el cual se pretendía que, a partir de las lecciones que nos había ofrecido la crisis de 2008, se reforzara la Unión Económica y Monetaria en un margen de tiempo que se extendía de 2017 a 2025. También el presidente Juncker (2017) fue el impulsor para de la Comisión Europea, con la excusa de la Cumbre de Roma del 25 de marzo de ese mismo año en la que se celebra el 60 aniversario de la Unión, presentará El libro blanco sobre el futuro de Europa, en el que se analiza de qué forma evolucionará Europa en el siguiente decenio.

Pero como decíamos al principio, el tiempo transcurre y las razones para un debate a fondo sobre el futuro de Europa no se reducen, sino que los nuevos acontecimientos profundizan en la necesidad de dicho debate. En el año 2020, cuando se iba a iniciar la Conferencia prometida por la presidenta von der Leyen, aparece de forma inesperada y sorpresiva la pandemia del Covid-19 que, además de retrasar dicho evento, genera una gran crisis en el ámbito sanitario, laboral, social y económico que nos sitúa ante la necesidad de que la discusión sobre el futuro de Europa tenga que ocuparse no solo de los problemas antes citados y de la crisis sanitaria generada por el coronavirus sino también de sus repercusiones sobre la economía y la sociedad europea. Por ejemplo, en el ámbito económico, la crisis del Covid-19 dio lugar a que, en marzo de 2020, la UE tuviera que activar la cláusula general de salvaguardia (según el PEC en sus términos de 2011) que permite una desviación temporal del funcionamiento habitual de las normas presupuestarias en una situación de grave recesión económica. Dicha suspensión de las normas económicas de la Unión sigue vigente a día de hoy y no está previsto que se retire hasta finales de 2022. En ese momento, la Unión deberá cuestionarse si el marco de la gobernanza económica europea tras el paso de la crisis del Covid-19 sigue en los términos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) o se discute su modificación.

En definitiva, parece que hoy, más que nunca, se hace urgente afrontar los grandes retos que tiene Europa y su futuro tanto en sus políticas como en su organización institucional. La cuestión es si los términos en los que la declaración constitutiva de la Conferencia se ha planteado son los más adecuados para afrontar en profundidad los graves e importantes temas a resolver, a la vez que se conjugan los intereses de los Estados y la centralidad política que ha de tener el Parlamento en un modelo de democracia representativa. No debemos perder de vista que, con toda seguridad, muchos de los cambios que se van a plantear en los debates de la Conferencia van a requerir la reforma de los Tratados.