ELVIRO ARANDA ÁLVAREZ
Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Carlos III de Madrid
La Unión Europea vive un tiempo clave para su futuro. La crisis provocada por la pandemia del Covid-19 está siendo la prueba de fuego para el funcionamiento de su modelo socio económico. Tal es así, que hasta el afianzamiento de sus principios sobre el estado de derecho y el principio democrático se están debatiendo en el marco de las políticas económico financieras puestas en marcha para apoyar a los Estados para salir de la crisis. Pero sin duda, lo que está en cuestión en estos momentos son los términos en los que va a quedar la gobernanza económica europea puesta en marcha con el Tratado de Maastricht, reforzada con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) en 1997 y las reformas para introducir más austeridad y control presupuestario a los Estados realizadas en los años 2010-2013 fruto de la crisis de 2008.
Desde la aprobación de la Unión Económica y Monetaria (92) hasta nuestros días su funcionamiento no ha dejado de producir ajustes, es lógico que así sea, puesto que estamos ante un proceso de integración económica de Estados donde hay que conjugar política monetaria en manos de la Unión con políticas fiscal y social en manos de los Estados. Sin embargo, los cambios producidos en los años 2010-2013 fruto de la crisis financiera de 2008 y los cambios fruto de la emergencia pandémica que se han activado desde marzo de 2020 han afectado estructuralmente a la arquitectura y los objetivos de gobernanza económica de la UEM. Por ello, es más que previsible que a finales de 2022, cuando se plantee desactivar la cláusula general de salvaguardia, se tenga que abrir un profundo debate sobre los términos en los que ha de seguir funcionando la Unión Económica y Monetaria. Es más, se podría decir que ese debate ya está lanzado a partir de la Comunicación de la Comisión The EU economy after COVID-19: implications for economic governance publicado el 19 de octubre de 2021 (COM(2021) 662 final).
Los problema y desajustes de la UEM, como decíamos, se evidenciaron en la crisis de 2008 y tras las decisiones políticas y reformas normativas producidas en los años 2010-2013 (PEC, MEDE y TECG) no faltaron propuestas para reforzar dicha Unión y reajustar los exceso producidos en esos años: Informe de los cuatro presidentes (2012); Informe de los cinco presidentes (2015) o el Informe de reflexión de la Comisión Europea sobre “la profundización de la Unión Económica y Monetaria (31 de mayo de 2017). Sin embargo, durante todos estos años poco se hizo para producir esas modificaciones y más bien se agudizaron las tensiones entre las propuestas de los países del norte, empeñados en más disciplina fiscal y control de los presupuestos de los Estados; y los países del sur, que reclamaban más solidaridad entre todos los Estados y cambios tendentes a la federalización fiscal. El resultado del lustro (2015-2020), en cuanto al refuerzo de la unión monetaria fue poco alentador: fracaso de la Cumbre del Euro (2018), escasos avances en el tercer pilar de la unión bancaria -Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (SEDA)-, imposibilidad para convertir el MEDE en un Fondo Monetario Europeo, y nula actuación para equilibrar las políticas económicas de competitividad con más cohesión social.
La crisis del coronavirus ha alterado hasta los fundamentos más básicos de la UEM. Suspensión de las libertades europeas: circulación, capitales, mano de obra y personas, intervención de los Estados en la economía con asistencia a sus empresas y trabajadores, libramiento de fondos de emergencia para hacer frente a las necesidades sanitarias, laborales y sociales y, para no extendernos más, aprobación de Next Generatión con el objetivo de generar una gran ayuda a largo plazo a los Estados para salir de la crisis y reactivar su economía. Todo ello, como ya hemos señalado, mediante la activación de la Cláusula General de Salvaguardia.
Si tenemos en cuenta los problemas que arrastraba la gobernanza económica europea desde la crisis de 2008 y los cambios de emergencia que se han puesto en marcha en los meses que llevamos desde marzo de 2020 es bastante evidente que el futuro de Europa se va a “jugar” en su capacidad de redireccionar un modelo económico que conjugue estabilidad presupuestaria, estrategia macroeconómica común a medio plazo y gasto público que haga efectivos lo derechos sociales y los intereses públicos. No son pocas las medidas que durante este tiempo se han tomado que nos llevan a pensar así: el SURE ha sido una solución para evitar despidos masivos durante estos meses que no solo contaba con estudios previos en el ámbito de la Unión, sino que ha demostrado su alta utilidad social y económica. Por supuesto, se ha evidenciado y así se ha llegado a decir en más de un documento de las instituciones europeas durante estos meses, que se han de fortalecer los servicios sanitarios y la capacidad de resiliencia de los Estados en situaciones de emergencia como la que hemos vivido. Desde el punto de vista fiscal la reforma de la normativa sobre recursos propios abriendo la puerta a una mayor autofinanciación de la Unión supone un cambio que no puede pasar desapercibido. Como es sabido, hasta ahora la financiación del presupuesto ha dependido en su inmensa mayoría de las contribuciones de los Estados. Next Generation ha generado un nivel de endeudamiento tan grande en la Unión que, irremediablemente, para buscar la solvencia en los mercados internacionales la Unión ha tenido que poner en marcha un plan de tributos propios que asegurasen el equilibrio presupuestario. Complemento de lo anterior es el programa de compras de Emergencia para la pandemia (PEPP) puesto en marcha por el BCE mediante el cual se compromete a comprar bonos públicos de los Estados, en un primer momento hasta 750.000 millones de euros y, después, mediante dos ampliaciones, hasta 1.8 billones de euros. Dicho programa refuerza, también la capacidad de autofinanciación de la Unión y demuestra la fortaleza de las instituciones comunitarias (BCE y Comisión).
En este contexto se evidencia que las políticas de control del déficit y sostenibilidad financiera no tienen porqué estar enfrentadas a las políticas de gasto e inversión pública. Muy al contrario, ambos son instrumentos económicos que han de hacerse compatibles para que el sistema cumpla sus objetivos al tiempo que aseguran su viabilidad. El problema surge cuando el principio estabilidad presupuestaria se convierte en una opción política prioritaria que sitúa en un segundo plano cualquier otro interés constitucional o cuando las políticas de gasto se desarrollan sin tener en cuenta criterios de eficiencia y economía a medio y largo plazo. Para ajustar los excesos de rigor financiero producidos en los años 2010-2013, la Unión no puede olvidar que, además de garantizar el libre comercio y el equilibrio presupuestario, el proyecto común europeo se sustenta sobre los valores de justicia social integrados en sus principios fundacionales. Recordemos que el artículo 3 del TUE, en su apartado 3, habla de una economía social de mercado altamente competitiva y de la creación de un mercado interior tendente, entro otros objetivos, a la consecución del pleno empleo y el progreso social…combatir la exclusión social y la discriminación, así como fomentar la justicia y la protección social. En esa línea se enmarca el importante catálogo de derechos sociales recogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el Pilar Europeo de derechos sociales. Por lo tanto, aprovechemos la oportunidad que nos ofrece la excepcionalidad económica fruto de la tragedia del Covid-19 para hacer los ajustes necesarios en la UEM tendentes a unas relaciones económicas de mayor equidad y generadoras de empleo de calidad.