María Díaz Crego – Profesora Titular de Derecho Constitucional, Universidad de Alcalá
Apenas tres meses después de la primera reunión de los cuatro paneles ciudadanos de la Conferencia sobre el futuro de Europa, el Panel número 2 hizo públicas las primeras recomendaciones ciudadanas sobre -nada menos- la Democracia europea/Valores y derechos, Estado de Derecho y seguridad. Las recomendaciones veían la luz el pasado 14 de diciembre de 2021 tras tres intensas sesiones de debates y votaciones, que tuvieron su punto culminante en la sesión celebrada entre el 10 y 12 de diciembre en el incomparable escenario de Badia Fiesolana, hogar del Instituto Universitario Europeo desde los años 70. Tras la publicación de las recomendaciones del Panel 2, el Panel 3 celebraba su última sesión en enero de 2022 y hacia públicas también sus recomendaciones, adoptadas en la sede del Colegio de Europa en Natolin. Las recomendaciones de ambos paneles fueron presentada ante el Pleno de la Conferencia a finales de enero (21-22 enero) por embajadores de cada panel elegidos por sorteo. Los otros dos paneles ciudadanos (Panel 1 y 4) han celebrado también su tercera -y última- sesión durante el mes de febrero (Panel 4: 11 a 13 febrero/Panel 1: 25 a 27 de febrero) y presentaron sus recomendaciones ante el plenario de la Conferencia el 11-12 de marzo.
Qué futuro deparará a las recomendaciones adoptadas por los casi 800 ciudadanos seleccionados de forma aleatoria para participar en los paneles ciudadanos de la Conferencia es todavía un enigma. La organización de la Conferencia dista de ser un ejemplo de simplicidad burocrática, lo que plantea ciertas dudas sobre cuál será su resultado final: para alcanzar el necesario consenso entre la Comisión Europea, el Parlamento y el Consejo sobre la organización de la Conferencia, al Plenario de la misma -formado por 449 representantes de instituciones europeas, nacionales y un nutrido grupo de 108 ciudadanos -, se añadió una Presidencia conjunta de las tres instituciones que lideran el proceso – Parlamento Europeo, Comisión y Consejo- y un Comité ejecutivo con tres representantes de cada una de las tres instituciones líderes y una presidencia tripartita.
Las recomendaciones de los paneles ciudadanos, junto con las recibidas a través de la plataforma digital multilingüe de la Conferencia, tendrán que pasar primero el filtro del plenario, que las está ya discutiendo en 9 grupos de trabajo temáticos, y habrá de adoptar propuestas dirigidas al Comité ejecutivo. Llamativamente las propuestas del plenario tienen que ser adoptadas por consenso, pero el consenso se exige tan sólo de los representantes de la Comisión, el Consejo, el Parlamento europeo y los Parlamentos nacionales (Reglas de procedimiento de la Conferencia sobre el futuro de Europa), aunque -eso sí- si ese consenso diverge claramente de la posición expresada por los representantes ciudadanos, la discrepancia deberá hacerse constar expresamente. Sobre la base de las propuestas aprobadas por el Plenario, el Comité ejecutivo elaborará de forma consensuada un informe que será remitido a la Presidencia tripartita de la Conferencia, a fin de que las tres instituciones en ella representadas examinen como implementarlas, cada una en el marco de sus competencias y de acuerdo con lo previsto en los Tratados (Joint declaration on the Conference on the future of Europe).
Más allá de que una eventual reforma de los Tratados parece a la fecha excluida, el camino a recorrer por las recomendaciones ciudadanas es todavía largo y el resultado posible de las interacciones entre los representantes ciudadanos y los representantes de las instituciones nacionales y europeas incierto: está por ver en qué medida los representantes ciudadanos defenderán de forma eficaz sus propuestas en el plenario de la Conferencia y como las divisiones ideológicas, los intereses nacionales o las pretensiones de las tres principales instituciones europeas involucradas en el proceso interactúan para seleccionar las propuestas que se incorporarán al informe final de la Conferencia. Más allá de cuál sea el desenlace final, un rápido repaso del proceso seguido por los paneles ciudadanos para adoptar sus recomendaciones y del contenido de las recomendaciones del panel dedicado a la democracia europea ofrece ya algunos puntos de reflexión interesantes.
Desde el punto de vista procedimental, la Conferencia sobre el futuro de Europa es un experimento sin parangón en la historia del proceso de integración europeo. Es cierto que, en momentos anteriores de la historia de la Unión Europea, los ciudadanos habían sido invitados a participar en ágoras, diálogos ciudadanos, o consultas ciudadanas; o que durante la elaboración de la Carta de derechos fundamentales de la Unión y el malogrado Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa, las Convenciones encargadas de redactar ambos textos recibieron contribuciones ciudadanas a través de distintos medios – mayoritariamente escritas en el caso de la Carta y a través de los debates sobre el futuro de Europa y el fórum sobre el futuro de Europa en el caso del Tratado. Sin embargo, el proceso de integración europeo se estrena por vez primera con la utilización de asambleas de ciudadanos elegidos de forma aleatoria en todos los países de la UE – representación decreciente proporcional- y encargados de debatir y realizar recomendaciones para avanzar en el proceso de integración europeo al hilo de temáticas concretas. La diversidad lingüística -24 idiomas distintos- y nacional – al menos 1 hombre y 1 mujer de cada Estado miembro participa en cada panel- de los participantes han hecho de este proceso de democracia participativa un experimento único.
Aunque el proceso no haya sido capaz de atraer la atención del gran público, ni generar un gran debate transnacional sobre el futuro de Europa y adolezca de algunos de los defectos ya apuntados en experiencias semejantes a nivel nacional – falta de concreción del objetivo final, escaso tiempo para el debate, imprecisión de algunas de las recomendaciones adoptadas o posibilidad de frustrar las expectativas ciudadanas si las recomendaciones no son debidamente atendidas-, parece claro que la Conferencia ofrece una oportunidad singular de participación directa de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones a nivel europeo y también de interacción entre esos ciudadanos y sus representantes a nivel europeo y nacional. No hay que olvidar que el plenario de la Conferencia está compuesto por un número nada desdeñable de ciudadanos -108-, 80 de los cuales participaron en los paneles ciudadanos previos, y que esos ciudadanos participan en las sesiones plenarias y de los grupos de trabajo del plenario, lo que les permite no solo presentar las recomendaciones de sus respectivos paneles, sino defenderlas a lo largo de todo el proceso – ver las reuniones de los grupos de trabajos que ya han recibido sus recomendaciones específicas, por ejemplo, del grupo de trabajo sobre Democracia europea, 21 de enero de 2022, o del grupo de trabajo sobre Valores y derechos, Estado de Derecho y seguridad, 21 de enero de 2022. Los resultados de esa interacción continua entre ciudadanos ordinarios y sus representantes -inhabitual en otras experiencias semejantes – están todavía por verse, pero algunos describen ya el proceso como un auténtico campo de pruebas para la construcción de una democracia deliberativa a nivel trasnacional – Alemanno y Nikolaidis, 2022.
En línea con esa idea, las recomendaciones del panel 2 son una clara llamada de atención a las instituciones europeas en relación con la calidad de nuestra democracia: los ciudadanos reclaman más solidaridad, un mayor conocimiento de lo que ocurre en Europa, más mecanismos para participar de forma directa en la toma de decisiones a nivel europeo, mayor representatividad de las instituciones europeas, y mejorar los mecanismos de rendición de cuentas – accountability– a nivel europeo. Las recomendaciones n. 21-23 del panel 2 ponen en primer plano la ya repetida idea de que la nivelación de las condiciones sociales y económicas son el pegamento de toda democracia -entre muchos otros, ver Tocqueville-, e instan a las instituciones europeas a construir una auténtica Europa social, que equilibre la calidad de vida de todos sus ciudadanos. Sin embargo, no se trata solo de garantizar un nivel de vida adecuado, sino también de educar en “democracia”. Intuyendo que el desconocimiento sobre los procesos e instituciones democráticas y la falta de información contrastada son una de las causas de la apatía y la falta de confianza de parte de la ciudadanía en las instituciones democráticas, las recomendaciones 24 y 38 instan a las instituciones a mejorar la educación sobre Europa y sus instituciones, mientras las recomendaciones 12, 17, 26, 28, ó 31 ponen el foco en la necesidad de preservar el pluralismo de los medios de comunicación, ofrecer información veraz a la ciudadanía o combatir la desinformación.
El apetito por una democracia más participativa, que ofrezca a la ciudadanía mayores oportunidades de tomar postura e influir en la toma de decisiones, constituye el punto de encuentro de toda una serie de recomendaciones que sugieren la celebración de referenda a escala europea (recomendación 18), la posibilidad de participar en sondeos o elecciones en línea sobre propuestas legislativas europeas (recomendación 19), incrementar las interacciones entre los ciudadanos y las instituciones (recomendación 29) o, incluso, celebrar asambleas ciudadanas de forma recurrente en línea con el modelo de democracia ateniense (recomendación 39). La necesidad de construir un auténtico espacio público europeo, de fomentar los debates entorno a nuestro proyecto común y de tejer el nexo perdido entre las elecciones europeas y el papel del Parlamento Europeo en el engranaje institucional de la Unión reforzando el carácter europeo de esas elecciones es el corazón que late en la recomendación 16, de la que no se escapa la trascendencia que en ese proceso de construcción de un auténtico espacio público trasnacional tienen los partidos políticos europeos y los medios de comunicación -recomendación 31.
En suma, lejos de mostrar apatía o desafección hacia el proyecto europeo, las recomendaciones del panel 2 son una llamada a la acción: si la democracia no surge por casualidad y cada generación debe renovarla, tal y como recordaba el Presidente de los Estados Unidos Joe Biden en su discurso de apertura de la Cumbre por la Democracia (9-10 diciembre 2021). Las recomendaciones del panel 2, adoptadas en el marco de un proceso sin parangón en la historia de la integración europea, marcan el posible camino de la renovación de nuestra democracia común.